Relazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato per il 2010: criticità, proposte e pronunce
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Liberalizzazioni e tutela della concorrenza
1.1 L’Evoluzione del quadro normativo
La relazione premette che il rilancio dei processi di liberalizzazione è un tassello cruciale per le politiche di crescita economica del Paese. In questo inizio di legislatura, invece, che ha coinciso con la crisi mondiale, è aumentata la domanda di protezione e sono entrate in stallo le dinamiche di liberalizzazione dei mercati.
Da un lato, vi sono stati passi avanti. Così, nel settore dei servizi pubblici locali, alcuni interventi nel settore del marcato del gas, un’apertura nella distribuzione dei carburanti. Dall’altro, con l’inoltrarsi della crisi, è prevalsa una linea “controriformistica”: è stata data un’attuazione “tiepida” alla direttiva comunitaria sui servizi e a quella sui servizi postali; è stata frenata la concorrenza nel settore ferroviario; si sono ripristinati o si vanno ripristinando meccanismi di tariffe minime.
Inoltre, è scomparsa dall’agenda politica la legge annuale per la concorrenza, che doveva essere presentata entro il mese di maggio 2010, e la prima stesura disattendeva molte indicazioni dell’AGCM.
Quanto al recepimento della direttiva servizi, l’Autorità osserva criticamente che essa ha escluso in modo generalizzato le attività di interesse economico generale dal campo di applicazione della normativa; ha previsto condizioni poco rigorose per istituire o mantenere i regimi autorizzatori; ha sottratto alla nuova disciplina il settore degli albi, ordini e collegi professionali. La nuova normativa risulta quindi apprezzabile sotto l’aspetto della semplificazione delle procedure amministrative, ma non sotto quello degli effetti di liberalizzazione dei mercati.
Quanto alla riforma degli affidamenti dei servizi pubblici locali, il referendum ha abrogato la disposizione legislativa che introduceva alcuni positivi aspetti pro-concorrenziali. Osserva l’Autorità che tale esito non può interpretarsi come “una legittimazione del potere politico locale a occupare definitivamente con le aziende municipalizzate tutte le aree economiche. … In caso di inefficienze e sprechi la via obbligata resta il ricorso al mercato e vigono ancora le norme del Trattato europeo sulle gare per la scelta del miglior affidatario”.
L’AGCM giudica con favore alcune misure introdotte nel settore dello stoccaggio e della distribuzione del gas; non così per i servizi postali, soprattutto con riferimento: alla mancata istituzione di una vera Autorità indipendente nel settore; alla mancata selezione per gara del fornitore del servizio universale; all’eccessiva dilatazione dell’ambito del servizio universale; all’assenza di puntuali misure che regolino l’accesso alla rete.
Altro settore che presenta ambiguità regolatorie e ritardi nella liberalizzazione è il settore ferroviario. Fra le varie criticità, l’Autorità rileva, nei servizi di lunga percorrenza: la mancata definizione dell’ambito di interesse pubblico e di quello in concorrenza, con assenza di un quadro chiaro del gestore del servizio universale quanto ai suoi obblighi (frequenze, tempi, ecc.); l’affidamento del servizio pubblico con negoziazione diretta per sei anni dal 2010. Nel settore del trasporto regionale, l’AGCM osserva che recenti misure legislative hanno scoraggiato la già carente pratica del ricorso alle gare per l’affidamento dei servizi stessi (allungamento dei termini degli affidamenti diretti, abolizione dell’obbligo di gara).
Discorso analogo può essere fatto per le gestioni autostradali e aeroportuali. In ambedue i settori, concessioni con scadenze assai lunghe e la mancata indizione di gare hanno pesato sull’assetto dei mercati.
Quanto al settore bancario-finanziario, l’Autorità osserva che permangono, nonostante le misure legislative finora adottate, anche a tutela degli utenti, scarsa mobilità della clientela e severi squilibri informativi sul lato della domanda, mentre, sul lato dell’offerta, il settore è ancora caratterizzato da intensi intrecci azionari e personali che frenano la competitività. La crisi finanziaria mondiale ha congelato il processo di innovazione, favorendo un orientamento protezionistico che, quanto meno, deve essere considerato come congiunturale.
Nel settore delle assicurazioni, l’AGCM osserva due fenomeni negativi rilevanti: l’aumento dei premi (fino al 25% per un autoveicolo, fino al 35% per un motoveicolo) e la forte differenziazione territoriale dei medesimi (che nel Sud arrivano fino al 20% in più rispetto alle altre aree geografiche). La sintesi è che i maggiori costi registrati a carico delle compagnie sono sostanzialmente scaricati sui clienti e che il meccanismo dell’indennizzo diretto non ha funzionato. Occorre pertanto una riforma del sistema, che ne incentivi la competitività a vantaggio dell’assicurato.
Particolarmente inefficiente risulta il settore della distribuzione dei carburanti, caratterizzato da un affollamento di impianti sottodimensionati. La legislazione nazionale più recente ha eliminato i maggiori vincoli all’apertura di nuovi impianti, ma occorre eliminare i vincoli residui in termini di orari di apertura, di varietà merceologica offerta alla clientela, nonché incentivare la ristrutturazione del settore. L’AGCM osserva che, se a livello nazionale è stato compiuto qualche passo avanti nel senso della liberalizzazione del mercato, sono state molte normative regionali a reintrodurre ingiustificati vincoli (ad esempio, al funzionamento degli impianti completamente automatizzati).
Severa è la valutazione dell’Autorità sulla situazione delle reti: “su chi le possiede in esclusiva grava una speciale responsabilità ma i monopolisti danno l’impressione di volerla eludere: un presunto abuso di posizione dominante è stato contestato al Gruppo Ferrovie, due a Telecom, due a Poste”.
1.2. Le pronunce dell’Antitrust
Nella relazione è analizzata in modo puntuale l’azione dell’Antitrust per la verifica dei principi comunitari in materia di tutela della concorrenza.
Limitandoci ai procedimenti conclusi nel 2010, occorre esaminare innanzitutto quelli aventi ad oggetto intese tra aziende: su 11 procedimenti, 5 si sono conclusi con forti sanzioni a carico degli operatori coinvolti.
Il caso più rilevante riguarda le imprese aderenti al circuito Mastercard, sanzionate con oltre 6 milioni di euro per la determinazione di commissioni interbancarie molto elevate (leggi questa scheda). Da ricordare anche l’intesa tra Eni, Butangas e Liquigas, volta ad incidere sul costo delle bombole a gas ad uso domestico (clicca qui ) e quella tra aziende del settore dei cosmetici, finalizzata ad allineare il prezzo di vendita di alcune linee di prodotti presso la grande distribuzione organizzata (leggi qui ). Negli ultimi due casi alcune imprese hanno usufruito dei benefici previsti dalla legge per chi collabora in modo decisivo alla individuazione di tali intese.
In tre casi l’Agcm ha ritenuto di accettare gli impegni presentati dalle aziende, senza comminare sanzioni: la vicenda più significativa riguarda l’ABI (Associazione Bancaria Italiana) ed il Consorzio Bancomat, che si sono impegnate a ridurre l’entità delle commissioni interbancarie per il RID, i RIBA, il PagoBancomat ed il Bancomat (leggi questa scheda ).
Per quanto riguarda i procedimenti sull’abuso di posizione dominante, la Saint Gobain Ppc Italia ha ricevuto una sanzione di oltre 2 milioni di euro alla per una serie di condotte atte a ostacolare (o comunque ritardare) l’ingresso nel mercato della produzione e vendita di cartongesso della società Fassa. Si sono conclusi nel 2010 anche i procedimenti nei confronti dell’Eni, responsabile di aver ostacolato l’ingresso di altri operatori nel mercato dell’approvvigionamento all’ingrosso del gas naturale (clicca qui ) e della Sea, che aveva praticato prezzi molto elevati alle aziende che operavano preso gli aeroporti di Linate e Malpensa (leggi questa scheda).
Gran parte dei procedimenti si sono conclusi con l’accettazione di impegni: molto importanti, da questo punto di vista, le vicende che hanno interessato diversi operatori del settore dell’energia (A2A, Acea, Eni, Italgas e Iren) che avevano ostacolato l’ingresso di nuovi operatori nel settore della vendita al dettaglio di energia elettrica e gas (clicca qui).
2. Pratiche commerciali scorrette
2.1 Quadro generale
Il 2010 evidenzia un consolidamento dell’azione dell’Antitrust a tutela dei consumatori, confortata anche dalle decisioni confermative assunte di norma dai giudici amministrativi.
Si registra un numero elevatissimo di richieste di intervento da parte dei cittadini. In attesa dell’attivazione della procedura di segnalazione on line (prevista entro il 2011) un ruolo centrale è svolto dal call center dell’Autorithy: 16.000 contatti tramite il numero verde (quasi il doppio del 2009), di cui 6.000 solo per il caso Euro Content: segno inequivocabile della maggior consapevolezza degli utenti dei propri diritti, anche se rimane molto alta la percentuale di casi archiviati; d’altro canto, quasi l’80% dei procedimenti è stato avviato in seguito a segnalazione dei consumatori o delle loro associazioni.
Il numero dei procedimenti conclusi nel 2010 è analogo a quello dell’anno precedente, però se le sanzioni sono molto inferiori (16,5 milioni a fronte dei 35 milioni degli anni precedenti). Ciò è dovuto, da un alto, alla volontà dell’Agcm di non accentuare il carico delle sanzioni in una congiuntura economica così difficile; dall’altro, dalla ricerca di soluzioni alternative, che garantiscano ugualmente un miglioramento sostanziale delle relazioni tra aziende e consumatori ed anche un ristoro economico del danno subìto. Si inserisce in questo discorso il notevole aumento delle pronunce di accettazione di impegni (ben 36, a fronte dei 6 casi del 2009), fermo restando che la loro applicazione è esclusa nei casi di grave e manifesta scorrettezza.
Da segnalare anche il sensibile aumento dei casi di pubblicazione di una rettifica su quotidiani e riviste (10 casi nel 2010): si tratta di uno strumento molto utile soprattutto quando gli effetti ingannevoli possono continuare dopo la cessazione della pubblicità o della pratica scorretta.
2.2 Gli interventi dell’Agcm nei diversi settori
Il 50 per cento delle sanzioni riguarda i settori dell’industria, dell’energia e delle telecomunicazioni. Concentriamo la nostra attenzione sulle più importanti pronunce dell’Agcm in questi campi, facendo poi qualche accenno anche ad altre importanti delibere.
Diverse pronunce dell’Antitrust hanno riguardato il comparto automobilistico, con riferimento alla descrizione ingannevole o omissiva delle caratteristiche delle auto nuove (come per la Mitsubishi) ed usate (con chilometraggio effettivo molto superiore a quello indicato: vedi le decisioni su English car e Bettini automobili, Monzacar e Autobrand e Autosab). Da ricordare anche i messaggi che pubblicizzano un prezzo diverso da quello reale (caso Chevrolet ).
Energia. L’Autorità ha posto molta attenzione alle offerte commerciali che illustrano in modo poco chiaro le tariffe praticate dai diversi operatori, problema importante in un mercato ormai liberalizzato e caratterizzato pertanto dalla presenza di diversi operatori in concorrenza tra loro: ad esempio, risultano scorretti i messaggi tesi ad enfatizzare l’idea di un prezzo “bloccato” che in realtà si riferisce solo ad una delle voci della tariffa (clicca qui ). Sotto accusa anche l’addebito agli utenti di consumi superiori a quelli effettivi, dovuti anche ad una cattiva gestione dei reclami: leggi questa scheda.
Telefonia. Numerosissime le pronunce dell’Antitrust e per diverse fattispecie. Ricordiamo quelle per gli ostacoli posti al passaggio ad altro operatore e i servizi non richiesti (caso H3G) o per addebiti di importi molto elevati (carte prepagate Telecom). Ci sono ancora casi di vendite scorrette di suonerie e altri contenuti per cellulari (Flycell e vari gestori) o di giochi e concorsi utilizzati per attrarre gli utenti, con addebito di somme significative a loro carico (H3G ). Molti le prestazioni reali non conformi a quelle pubblicizzate, come per la velocità di trasmissione promessa da Tim: leggi questa scheda)
Televisione. Considerate ingannevoli diverse pubblicità di operatori nel campo della pay tv, perché non erano chiari i costi effettivi dell’abbonamento: per esempio vedi questa pronuncia su Mediaset. Sanzionate anche emittenti per finti giochi a premi, cui i telespettatori partecipavano telefonando a numeri a pagamento: vedi questi due casi.
Banche e istituti finanziari. Molte anche le pronunce per gli ostacoli posti alla chiusura di un conto corrente (Cassa di risparmio di Parma e Piacenza) o di un mutuo (BNL).
Vendite on line. Il caso più eclatante è stato quello della Euro Content, sanzionata con 960.000 euro di multa per aver promosso lo scarico di programmi, ingannando moltissimi utenti sul carattere non oneroso di tale attività: leggi la sintesi.
Garanzie legali. Molte società sanzionate per non aver assicurato le garanzie legali previste dalla legge, come nel caso della Nokia. Nei confronti di alcune importanti catene commerciali, l’Agcm ha scelto la via degli impegni, volti a garantire una corretta informazione all’utente dei suoi diritti e l’effettiva possibilità di rivolgersi al punto vendita dove si è acquistato il bene per risolvere i problemi di manutenzione (leggi questa scheda).
Prodotti alimentari e integratori. L’Autorità ha posto particolare attenzione nel contrastare i messaggi volti ad esaltare le proprietà salutistiche di prodotti in assenza di una adeguata base scientifica: vedi ad esempio le pronunce sul Riso Scotti e sul Kilocal .
Turismo. Tante decisioni dell’Agcm per sanzionare comportamenti in contrasto con le severe regole del codice del consumo a tutela di chi vuole fare una vacanza senza subire variazioni ingiustificate del programma di viaggio: leggi le schede sulla Phone & go e su Blu vacanze. Sanzionate anche compagnie aeree per pratiche scorrette relative a oneri aggiuntivi addebitati al cliente o ostacoli ad ottenere il rimborso in caso di cancellazione del volo: Easy jet.
Si ricorda che il testo integrale della Relazione, con gli allegati, è pubblicato sul sito dell’Agcm.
