Ricostruzione della normativa vigente
Il quadro normativo sulle Carte dei servizi risulta fitto di interventi di varia natura, ma prevalentemente legislativi, che si snodano da quasi venti anni: fra gli atti vigenti, infatti, se ne contano ben nove. Il che potrebbe apparire buon segno, se non si sapesse che la reiterazione di norme nella medesima materia e della medesima portata, in un crescendo che va, come si vedrà, dalla direttiva alla disposizione cogente, denota, al contrario, la difficoltà di affermarsi della norma stessa e la sua diffusa disapplicazione.
Il DPCM del 27 gennaio 1994 (recante “Princìpi sull'erogazione dei servizi pubblici” di seguito anche solo “la Direttiva” o “Direttiva Ciampi”), detta i princìpi cui deve uniformarsi l'erogazione dei servizi pubblici e stabilisce l’obbligo per tutti i soggetti erogatori, pubblici e privati, di definire e di adottare “standard specifici di qualità e quantità dei servizi”, istituendo un apposito Comitato permanente presso la Presidenza del Consiglio per l’attuazione della Direttiva medesima (come è noto, in taluni settori, come la comunicazione, il potere di direttiva è stato attribuito alla competente Autorità garante, in base alla legge n. 249 del 1997). L’obbligo di adozione, rispettivamente per ciascun soggetto erogatore, di una propria specifica Carta dei Servizi, ispirata alla Direttiva e ad essa conforme, è stato poi puntualizzato dall’art. 2 del decreto legge n. 163 del 1995, convertito nella L. 11 giugno 1995, n. 273 (successivamente abrogato).
L’assetto normativo in materia di Carte dei Servizi ha trovato un punto fondamentale nel D. Lgs. n. 286 del 1999, che individua nell’art. 11la fonte normativa primaria che stabilisce l’obbligo per le imprese e gli enti erogatori di servizi pubblici di improntare la propria attività al rispetto dei parametri qualitativi essenzialmente determinati all’interno delle Carte dei Servizi. La norma in questione, infatti, stabilisce che i servizi pubblici debbono essere erogati “con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi” (cfr. art. 11, co. 1). Il comma secondo prevede che “Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione dellecarte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico eforfettario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri”.
La centralità della Carta viene ribadita in maniera chiara, definitiva e immediatamente cogente con l’art. 2, comma 461, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) il quale, al fine di garantire qualità, universalità ed economicità delle prestazioni prevede che, in sede di stipula del Contratto di servizio tra gestore ed ente pubblico quest’ultimo sia tenuto (si tratta quindi di un vero e proprio obbligo giuridico) ad applicare una serie di disposizioni finalizzate “alla previsione dell’obbligo per i gestori di emanare una Carta della qualità dei servizi” avente determinate caratteristiche.
Il quadro normativo di riferimento è stato integrato con l’art. 2, lett. g) del “Codice del Consumo” (D. Lgs. n. 206 del 2005) che, pur qualificandosi come mera disposizione di rinvio, afferma il diritto degli utenti all’erogazione di servizi pubblici rispondenti a standard di qualità ed efficienza e dall’art. 101, che sottolinea, altresì, il dovere, anche se circoscritto a Stato e Regioni, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire “i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti della normativa vigente in materia”.
La legge n. 15 del 2009, art. 4, comma 2, che reca principi e criteri per l’esercizio della delega legislativa, frutto di un apprezzabile emendamento del Ministro per la funzione pubblica, completa, al momento, il quadro dei riferimenti normativi. Essa intende consentire a ogni interessato di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni, nonchè dei concessionari di servizi pubblici, fatte salve le competenze degli organismi con funzioni di regolazione e controllo istituiti con legge dello Stato e preposti ai relativi settori, se dalla violazione di standard qualitativi ed economici o degli obblighi contenuti nelle Carte dei Servizi, dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali derivi la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori, nel rispetto di taluni criteri, fra i quali merita di essere sottolineato quello volto a consentire la proposizione dell’azione anche ad associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati, estendendo, in sostanza, il disposto dell’art. 139 e seguenti del “Codice del Consumo”. Il D. Lgs. n. 198 del 2009 ha svolto la delega, con rinvio, peraltro, a successivi atti di determinazione puntuale degli standard e degli obblighi da assumere a parametro dell’azione dei gestori e delle eventuali relative azioni dei consumatori in caso di violazione.
La legge n. 69 del 2009 contiene due disposizioni in materia: l’art. 16 prevede fra l’altro, in materia di servizi postali, che, quanto alle prestazioni relative al servizio universale, nelle Carte dei servizi siano stabilite procedure “trasparenti, semplici e poco onerose” per la gestione dei reclami, nonché i termini di risposta, ivi incluse procedure conciliative ed extragiudiziali in conformità ai principi comunitari; l’art. 30 stabilisce che le Carte dei servizi dei soggetti pubblici e privati erogatori di servizi pubblici o di pubblica utilità devono prevedere forme di risoluzione non giurisdizionale controversie, delle che avviene entro 30 giorni successivi alla richiesta (sono esclusi, ovviamente, i servizi locali, peraltro già coperti dall’art. 2 della legge finanziaria 2008).
L’art. 11 del DPR n. 168 del 2010, intitolato alla tutela non giurisdizionale, stabilisce che i contratti di servizio e, se emanate, le Carte dei servizi concernenti la gestione di servizi pubblici locali prevedono la possibilità, per l'utente o per la categoria di utenti che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione non giurisdizionale delle controversie, che avviene entro trenta giorni successivi al ricevimento della richiesta. La procedura conciliativa prevista è avviata secondo lo schema-tipo di formulario di cui all'allegato A del citato DPR, ferme restando le norme in materia di servizi pubblici locali, nonché quelle contenute nelle discipline di settore vigenti alla data di entrata in vigore del presente DPR medesimo.
Trattano di Carte dei servizi anche gli artt. 8 e 36 del dl n. 1 del 2012, convertito nella legge n. 27 del 2012: essi stabiliscono che le Carte, nel definire gli obblighi cui sono tenuti i gestori dei servizi pubblici, anche locali, o di un’infrastruttura necessaria per l’esercizio di attività di impresa o per l’esercizio di un diritto della persona costituzionalmente garantito, indichino in modo specifico i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio e dell’infrastruttura; che le Autorità indipendenti di regolazione e ogni altro ente pubblico, anche territoriale, dotato di competenze di regolazione sui servizi pubblici, anche locali, definiscono glispecifici diritti.
maggio 2012
