Ricostruzione della normativa vigente
Nel nostro ordinamento, non si rinviene una definizione generale della nozione di “servizio universale”. Si rinvengono peraltro numerose disposizioni che ne danno una definizione settoriale o che a tale concetto, o concetti analoghi, fanno riferimento, sia pure ricorrendo a formulazioni linguistiche differenti.
Il DPCM 4 marzo 1996, Disposizioni in materia di risorse idriche, all’art. 1, comma 1, lett g), definisce, fra l’altro, “i livelli minimi dei servizi che devono essere garantiti in ciascuno ambito territoriale ottimale di cui all'art. 8, comma 1, nonché i criteri e gli indirizzi per la gestione dei servizi di approvvigionamento, di captazione e di accumulo per usi diversi da quello potabile.” I livelli minimi sono analiticamente definiti nel paragrafo 8 dell’Allegato al decreto.
Il D. Lgs 422/97, in materia di servizio di trasporto pubblico locale, all’art. 17, fa riferimento alla nozione di “servizio minimo”, stabilendo che regioni ed enti locali devono definire, nei contratti si servizio, “obblighi di servizio pubblico” e “corrispondenti compensazioni economiche”.
Due formulazioni formalmente diverse (anche se sostanzialmente coincidenti) sono date per i settori delle telecomunicazioni e postale, nelle quali si definisce la nozione di “servizio universale”.
Il DPR 318/97, in materia di telecomunicazioni, all’art. 1, comma 1, lett. z), definiva come segue il servizio universale: “un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni nazionali, ad un prezzo accessibile”. L’art. 3 elenca i singoli servizi ricompresi nella nozione.
Il DPR è stato abrogato dal “Codice delle comunicazioni elettroniche”, emanato con D. Lgs 259/2003, il quale:
– all’art. 53, contempla la nozione di servizio universale come “servizio messo a disposizione di tutti gli utenti finali ad un livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi” e “ad un prezzo accessibile”;
– all’art. 54 prevede che almeno un operatore sia tenuto a soddisfare “qualunque richiesta ragionevole” di accesso ai servizi, fra i quali l’accesso ad Internet;
– all’art. 59 (intitolato “accessibilità delle tariffe”) prevede che l’AGCom possa prescrivere prezzi e tariffe particolari per i titolari di redditi bassi o per persone con “esigenze sociali particolari”. Il decreto prevede che siano individuati uno o più fornitori del “servizio universale”.
Il D. Lgs 261/99, in materia di servizi postali, all’art. 3, comma 1, definisce così il servizio universale: “il servizio universale assicura le prestazioni in esso ricomprese, di qualità determinata, da fornire permanentemente in tutti i punti del territorio nazionale a prezzi accessibili a tutti gli utenti”. La definizione è specificata ulteriormente nei commi 3 e 5, che fanno, fra l’altro, riferimento alla essenzialità del servizio, alla continuatività delle prestazioni, alla parità di trattamento degli utenti. Gli altri commi dell’art. 3 elencano i servizi ricompresi nella definizione. Nella medesima materia, il D. Lgs 58/2011, di liberalizzazione del mercato interno dei servizi postali, ha precisato le caratteristiche del servizio universale:
– la durata continuativa per tutto l’anno;
il collegamento con tutti i punti del territorio nazionale, individuati, secondo criteri di ragionevolezza, dall’ Autorità di regolazione, di cui in seguito;
– l’accessibilità del prezzo, orientato al costo, con riferimento ad un’efficiente gestione aziendale;
– la fornitura al domicilio per almeno 5 giorni a settimana. E’ fatta salva la possibilità di fornitura a giorni alterni, autorizzata dall’Autorità di regolamentazione, in presenza di particolari situazioni infrastrutturali o geografiche in ambiti territoriali con densità non inferiore a 200 abitanti/km e comunque fino a un massimo di un ottavo della popolazione nazionale;
e ha stabilito che l’onere per la fornitura del servizio universale è finanziato dal bilancio dello Stato e da un apposito Fondo di compensazione.
L’art. 23 bis del decreto legge 112/2008, convertito con modificazioni nella legge 133/2008, successivamente modificato dall’art. 15 del decreto legge 135/2009, convertito con modificazioni nella legge 166/2009, in materia di affidamenti delle gestioni dei servizi pubblici locali, ha sancito “il diritto di tutti gli utenti alla universalità e accessibilità dei servizi pubblici locali”. Esso stabilisce che il Governo adotti uno o più regolamenti, al fine di: “g) limitare, secondo criteri di proporzionalità, sussidiarietà orizzontale e razionalità economica, i casi di gestione in regime d’esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalità ed accessibilità del servizio pubblico locale”.
Sempre in materia di servizi pubblici locali, il DPR 168 del 2010, Regolamento di attuazione dell’art. 23 bis, citato, all’art. 2, comma 5, stabilisce che “gli enti locali, per assicurare agli utenti l'erogazione di servizi pubblici che abbiano ad oggetto la produzione di beni e attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, definiscono, ove necessario, gli obblighi di servizio pubblico, prevedendo le eventuali compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto dei proventi derivanti dalle tariffe e nei limiti della disponibilità di bilancio destinata allo scopo”. NOTA: la disposizione evidenzia l’uso promiscuo che il legislatore fa delle espressioni “servizio universale” e “obblighi di servizio pubblico”.
L’art. 19 ter del decreto legge 135/2009, convertito con modificazioni nella legge 166/2009, disciplinando il processo di privatizzazione della “Tirrenia”e delle società di trasporto marittimo regionale, ha stabilito che gli affidamenti ai privati, previa gara, stabiliscono gli obblighi di servizio pubblico cui essi devono sottostare e dispone “il rispetto del mantenimento del servizio universale”, senza peraltro definirne la nozione, con ciò lasciando presumere un rinvio alle citate disposizioni ovvero ad un loro nucleo comune, come appresso si evidenzierà.
L’art. 17 della legge comunitaria 2009, nel disporre il recepimento delle direttive 2009/72 e 2009/73, ha esteso ai settori dell’elettricità e del gas la nozione di “servizio universale”. La direttiva relativa all’elettricità contiene espressamente la dizione di “servizio universale” (art. 1), definendolo come consistente nel “diritto alla fornitura … di una qualità specifica a prezzi ragionevoli”, facilmente e chiaramente comparabili, trasparenti e “non discriminatori” e prevedendo obblighi di tutela per i “clienti vulnerabili” (art.3); quella relativa al gas, prevede che gli Stati possano imporre obblighi di servizio pubblico, con riferimento, fra l’altro, alla regolarità e qualità del servizio e al prezzo, nonché alla tutela dei “clienti vulnerabili” (art. 3).
Per il trasporto ferroviario, nel D. Lgs 188/03 non si rinvengono analoghe definizioni, anche se lo Stato ha sempre finanziato le Regioni proprio perché esse garantiscano un servizio di carattere “universale”. Il dl 1/2012, convertito nella legge 27/2012, introduce norme concettualmente riconducibili alla nozione di servizio universale agli artt. 36 e 37, ove prevede che l’Autorità per i trasporti provvede a stabilire le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto nazionali e locali connotati da oneri di servizio pubblico, individuate secondo caratteristiche territoriali di domanda e offerta, e che l’Autorità di cui sopra definisce gli ambiti del servizio pubblico sulle tratte e le modalità di finanziamento.
In base a questa breve rassegna, si evidenzia come il legislatore non possa, attualmente, far riferimento ad un’unica disposizione normativa; tuttavia, le varie definizioni, in particolare quelle relative alle telecomunicazioni e ai servizi postali, contengono alcuni elementi comuni:
a) il servizio è reso “a tutti gli utenti”;
b) il servizio è reso sull’intero territorio nazionale, “indipendentemente dalla ubicazione geografica dell’utente” e in modo “non discriminatorio”;
c) il servizio è reso a “prezzi accessibili” o “ragionevoli”, quindi in vario modo determinati o determinabili dall’autorità pubblica.
Ai fini della definizione, invece, non appare rilevante la eventuale previsione di contributi o sovvenzioni o compensazioni economiche di natura pubblica, le quali potranno peraltro legittimamente essere previste, senza concretare un “aiuto di Stato” ai sensi della normativa comunitaria, qualora la prestazione universale non operi in un mercato remunerativo della medesima, al fine di consentirne la fornitura secondo le prescrizioni fondamentali che precedono.
Appare superfluo ricordare che deve trattarsi, ovviamente, di servizio pubblico ovvero di pubblica utilità ovvero di preminente interesse nazionale.
Si potrebbe, quindi, adottare la seguente definizione:
“Costituisce servizio universale il servizio pubblico ovvero di pubblica utilità, anche regionale e locale, ovvero di preminente interesse nazionale, svolto da soggetti pubblici o privati, che deve essere reso a tutti gli utenti, sull’intero territorio nazionale, indipendentemente dalla ubicazione geografica degli stessi, a prezzi accessibili”.
Il crescente riferimento alla nozione di “servizio universale”, che si registra ormai per le poste, le telecomunicazioni, i servizi pubblici locali (rifiuti, servizi idrici, trasporto), il servizio ferroviario, il servizio di fornitura di elettricità e gas, il trasporto marittimo regionale, viene ormai a costituire un principio di organizzazione dei mercati dei servizi pubblici e di pubblica utilità, nel senso che, accanto a segmenti di mercato affidati alla concorrenza (concorrenza nel mercato o per il mercato, nel caso di monopoli naturali), si riconosce l’esistenza necessaria di segmenti di mercato, anche finanziati a carico dei bilanci pubblici, coperti da modalità, condizioni e prezzi che assicurino la disponibilità di un livello minimo essenziale dei servizi stessi a tutti, indipendentemente dall’ubicazione territoriale e dalle condizioni economiche degli utenti.
Sotto questo aspetto, l’introduzione della nozione, legislativamente ormai affermatasi, di “servizio pubblico universale”, prescinde dalla natura pubblica o privata del gestore del servizio, perché ad esso incombe comunque il relativo obbligo, ammettendosi il contributo pubblico per l’erogazione del servizio alle condizioni dettate affinché esso risulti “universale”.
maggio 2012
