Il documento dal Ministero dello sviluppo economico disegna gli obiettivi della politica energetica nazionale fino al 2020
Nell’ambito della sua attività consultiva, nell’adunanza del 12 dicembre 2012, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha espresso il suo parere sul documento “Strategia economica nazionale: per un’energia più competitiva e sostenibile (SEN)”, predisposto dal Ministero dello sviluppo economico per la consultazione pubblica 1. Il documento, dopo oltre venti anni dalla predisposizione del Programma energetico nazionale 1988, disegna unitariamente le linee programmatiche di sviluppo della politica energetica nazionale fino al 2020.
Esso affrontata in modo sistematico una possibile riorganizzazione dell’intero comparto dei settori dell’energia in funzione di quattro obiettivi principali da raggiungere: (i) ridurre il costo dell’energia per cittadini ed imprese (in particolare con l’obiettivo di azzerare il differenziale di costo con i principali paesi europei); (ii) raggiungere e superare gli obiettivi ambientali definiti dal c.d. pacchetto 20/20/20 di direttive comunitarie; (iii) garantire la sicurezza energetica del Paese riducendo la dipendenza dall’estero; (iv) favorire la crescita sostenibile attraverso lo sviluppo del settore energetico.
Il documento stabilisce, inoltre, che i predetti obiettivi vengano perseguiti attraverso sette priorità di intervento: 1) promozione dell’efficienza energetica; 2) promozione di un mercato del gas competitivo, integrato con l’Europa e con l’opportunità per l’Italia di divenire il principale hub sud-europeo; 3) sviluppo sostenibile delle energie rinnovabili anche superando gli obiettivi europei ma contenendo gli oneri conseguenti in bolletta; 4) sviluppo di un mercato elettrico pienamente integrato con quello europeo; 5) ristrutturazione dell’industria nazionale della raffinazione e della distribuzione carburanti; 6) sviluppo sostenibile della produzione nazionale di idrocarburi; 7) modernizzazione del sistema di governance dell’energia con l’obiettivo di rendere più snelle e veloci le procedure decisionali.
Il parere dell’Antitrust si focalizza, in una prospettiva concorrenziale, soprattutto sull’obiettivo strategico della riduzione del costo dell’energia, essendo gli altri tre connessi ad obiettivi di politica ambientale ed industriale situati al di fuori delle sfere di competenza istituzionale dell’Autorità. L’Autorità ritiene, altresì, che alcune tra le linee di intervento individuate abbiano una maggiore affinità con la propria sfera di competenze istituzionali, anche in considerazione del fatto che molti spunti contenuti nel documento riguardanti tali priorità sono stati già oggetto, nel recente passato, di segnalazione ai sensi degli art. 21 e/o 22 della legge n. 287/90. Questi, in particolare, i temi in cui si incentra il parere dell’Antitrust.
Riforma della governance del comparto dell’energia: secondo l’Autorità la c.d. governance multilivello attualmente prevalente nel comparto (Stato, Regioni, Province, Comuni, associazioni sul territorio, ecc.) genera costi elevatissimi. L’alta conflittualità istituzionale tra poteri centrali e locali è infatti troppo spesso causa di ritardi ed incertezze nei processi di autorizzazione delle infrastrutture energetiche ritenute necessarie allo sviluppo dei mercati. Al tempo stesso, l’Autorità ritiene opportuna una profonda riflessione sull’attuale struttura del titolo V della Costituzione, al fine di individuare cambiamenti idonei a risolvere le criticità emerse in questi anni. In particolare, essa ritiene che potrebbe essere coerente con l’obiettivo, ritenuto primario nel documento programmatico, della creazione di un mercato dell’energia ricco di fonti di approvvigionamento, liquido e dunque caratterizzato da prezzi decrescenti, un disegno finalizzato ad escludere l’energia dalle materie sottoposte alla legislazione concorrente ed a ricondurla sotto la competenza esclusiva dello Stato. Nel quadro di un sempre maggiore coinvolgimento dei territori, l’Autorità condivide la proposta, contenuta nel documento, di prevedere l’istituto del “dibattito pubblico” che dovrebbe assicurare, prima dell’avvio del procedimento autorizzatorio, una piena conoscenza delle finalità e delle caratteristiche dell’infrastruttura da realizzare, in modo da facilitare l’inserimento dell’opera nel territorio e nel contesto economico-sociale.
Sviluppo di un mercato all’ingrosso del gas competitivo ed integrato con il resto dei paesi europei (Italia hub sud europeo del gas): l’Autorità segnala come, a tal fine, siano necessari alcuni elementi, quali una serie (limitata) di investimenti in nuove infrastrutture di importazione sia via tubo, sia tramite rigassificatori di GNL; un mercato organizzato efficiente e liquido; una adeguata capacità di stoccaggio facilmente disponibile ai terzi su base di mercato; un numero alto di operatori europei (trader) che scelgono l’Italia come luogo delle proprie transazioni. Funzionale a tale ultimo elemento è la capacità delle infrastrutture che connettono l’Italia con l’Europa di supportare il trasporto di gas “in contro flusso” da sud a nord, circostanza che richiede anch’essa nuovi investimenti rispetto all’attuale assetto.
Con riferimento al primo aspetto, nel documento si propongono una serie di misure: accrescere l’utilizzo dei gasdotti esistenti; facilitare la costruzione di nuove infrastrutture di importazione (in particolare terminali di rigassificazione) che abbiano una rilevanza primaria per la realizzazione dell’obiettivo (c.d. infrastrutture “strategiche”), il cui costo sarebbe perciò socializzato dal sistema tariffario; identificare altre infrastrutture di importazione definite “non strategiche”, la cui realizzazione dovrebbe essere facilitata attraverso il sistema dell’esenzione dal regime di accesso dei terzi. Su questi temi, l’Autorità ribadisce quanto già espresso recentemente in merito alla necessità che il Governo, nel procedere ad individuare le infrastrutture essenziali (così come previsto dall’art. 57-bis, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5), effettuasse una rigorosa analisi dell’effettiva necessità di nuovi investimenti, al fine di non prevedere opere che, dato l’attuale livello di domanda di gas, non siano necessarie e finiscano per gravare eccessivamente sui consumatori finali, ed agisse, nel processo di scelta delle c.d. infrastrutture strategiche, in coerenza con il processo di individuazione delle c.d. infrastrutture di interesse comune europeo, ai sensi Regolamento del Parlamento e del Consiglio sulle infrastrutture energetiche, attualmente in corso di emanazione.
Con riferimento al tema della creazione di un mercato organizzato liquido ed efficiente, l’Autorità è favorevole ad incentivare lo sviluppo di un sistema di scambi di gas su base spot rispetto alla attuale prevalenza di contratti di lungo periodo (quasi sempre su base take or pay). Per quanto riguarda l’incremento della capacità di stoccaggio, l’Autorità ha condotto qualche anno fa, congiuntamente con l’AEEG, un’indagine conoscitiva sul settore dello stoccaggio, a seguito della quale sono emerse dettagliate indicazioni volte ad evidenziare la necessità di indurre la costruzione di nuova capacità di stoccaggio, problema risolto dal legislatore con il Decreto Legislativo n. 130/10. L’Autorità ritiene che alcune delle misure al tempo individuate (quali il processo di raccolta delle informazioni sui giacimenti in via d’esaurimento convertibili in stoccaggio; le procedure di gara e di selezione delle offerte che deve seguire il MISE nella individuazione dei concessionari dei nuovi siti di stoccaggio; lo snellimento delle procedure burocratiche per il rilascio della concessione e delle autorizzazioni) possano costituire tuttora delle valide indicazioni per favorire un ulteriore incremento della capacità di stoccaggio. Va, infine, ricordato che, sempre nelle conclusioni dell’Indagine conoscitiva sullo stoccaggio, l’Autorità aveva favorevolmente valutato sia la creazione e lo sviluppo dei mercati organizzati per il bilanciamento e per la commodity gas, sottolineandone gli effetti positivi anche sulla disponibilità di flessibilità, sia il passaggio ad una allocazione della capacità di stoccaggio attraverso meccanismi di mercato, rispetto agli attuali meccanismi che prevedono l’allocazione prioritaria ai soggetti che vendono gas ad usi domestici.
Creazione delle condizioni per un mercato elettrico sempre più integrato che sfrutti l’attuale eccesso di capacità da fonte convenzionale (gas) anche in esportazione verso i paesi confinanti: in base all’analisi del documento programmatico, il mercato elettrico nazionale presenta alcune criticità che si traducono in un maggior costo dell’energia per gli utilizzatori, sia domestici che industriali, quali il mix di input utilizzati per la generazione elettrica, principalmente basato su gas e fonti rinnovabili, notevolmente differente da quello della media europea per l’assenza di nucleare e la bassa incidenza di carbone, che possono offrire costi inferiori; prezzi all’ingrosso del gas che hanno determinato nel 2011 un incremento di circa 10-12 euro/MWh sui costi della produzione elettrica di una centrale CCGT rispetto ad analoga produzione europea; incentivi alla produzione rinnovabile elettrica, che dovrebbero ammontare a 12,5 miliardi di euro nel 2012 ed incidere per quasi il 20% della bolletta elettrica totale (escluse imposte); inefficienze e distorsioni nella rete (con un sovraccosto stimato di circa 500 milioni di euro/anno per il sistema), come ad esempio quelli tra le principali isole italiane e il continente, che determinano ancora un significativo differenziale di prezzo tra continente e Sicilia, oppure gli ostacoli alla circolazione tra il Centro e il Sud Italia, che possono limitare il potenziale di produzione rinnovabile. A fronte di tali criticità, l’Autorità si è, in particolare, soffermata sul ruolo svolto da Terna S.p.a., in qualità di gestore della rete di trasmissione sulla base di una concessione di pubblico servizio, rilevando, come più volte in precedenza segnalato, come tale società, per motivazioni in parte riferibili ai costi della governance multilivello, non abbia ancora provveduto a completare il piano di potenziamento della rete di trasmissione nazionale. Al riguardo, l’Antitrust sottopone alla valutazione del Ministero la possibilità che il documento programmatico individui indirizzi, che trovino poi l’attuazione dell’AEEG, che prevedano anche la presenza di misure di penalizzazione dei ricavi di Terna S.p.A., qualora le opere previste non entrino in funzione nei tempi prospettati.
In riferimento al valore assoluto del costo dell’energia elettrica in Italia e, più in particolare, al tema degli incentivi alle fonti rinnovabili, che gravano attualmente sul sistema sia dal lato dei produttori di elettricità da fonti convenzionali (come oneri per l’acquisizione dei c.d. certificati verdi), che dal lato degli utilizzatori finali (nella voce oneri generali della bolletta), l’Autorità rileva che il documento non affronta con la dovuta incisività il problema dell’ eccessivo peso che dal 2013 deriverà dalla sovrapposizione, a carico di alcuni soggetti produttori, sia dell’obbligo di pagamento dei certificati verdi (sia pure giunti alla loro fase conclusiva prevista per il 2016), sia dei costi connessi alla partecipazione a titolo oneroso al sistema dei diritti di emissione della CO2.
Il progetto di razionalizzare l’industria della raffinazione e la rete di distribuzione carburanti al fine di ridurre i prezzi attuali ai migliori livelli europei: l’Autorità condivide pienamente gli obiettivi di razionalizzazione dell’industria della raffinazione e di liberalizzazione della rete distributiva contenuti nel documento. In particolare, in merito al processo di liberalizzazione dell’accesso all’attività di distribuzione carburanti, avviato nel 2008 con l’approvazione dell’articolo 83-bis della legge 133/2008 – processo che ha consentito lo sviluppo di alcuni operatori concorrenzialmente dinamici, quali gli operatori indipendenti (le c.d. pompe bianche) e gli operatori della Grande Distribuzione Organizzata – l’Autorità segnala con preoccupazione il comportamento di numerose Regioni Italiane (tra cui Puglia e Toscana). Tali Regioni continuano, infatti, ad approvare normative che appaiono andare nella direzione opposta rispetto ad una piena liberalizzazione dell’attività, imponendo obblighi asimmetrici all’apertura di nuovi impianti e/o vincoli alla creazione di impianti self service. L’Autorità ritiene al riguardo che il documento programmatico esaminato debba porre come obiettivo strategico del Governo quello di contrastare queste iniziative regionali anche fino all’impugnazione delle stesse davanti alla Corte Costituzionale.
29 gennaio 2013
