Sintesi del documento dell'Antitrust del 9 febbraio 2009
Servizi postali
La direttiva 2008/6/CE, che porta a compimento il processo di apertura del settore e dovrà essere recepita entro il 31 dicembre 2010, elimina ogni residua possibilità di mantenere ambiti di mercato riservati, individuando modalità più concorrenziali per finanziare l’offerta del servizio postale universale.
In tale prospettiva, non appare più procrastinabile, come già richiesto in passato dall’Autorità, una complessiva revisione sia delle condizioni di accesso alla rete postale, attualmente nella sostanza definite da Poste Italiane, sia degli aspetti tariffari per la fornitura dei relativi servizi.
L’Autorità ritiene quindi necessario che venga rapidamente individuato un soggetto regolatore indipendente, che realizzi la liberalizzazione del settore, e consenta all’Italia di dare risposta alla procedura di infrazione comunitaria attualmente pendente.
Trasporti e Mobilità
Servizi ferroviari
L’Autorità ha già avuto modo di sottolineare, quali elementi negativi sotto il profilo concorrenziale, tanto l’assenza di una chiara distinzione fra gli ambiti aperti alla concorrenza nella fornitura dei servizi ferroviari e gli ambiti in cui tali servizi di trasporto costituiscono servizio pubblico, quanto la prassi delle proroghe di concessioni di lunga durata. Ciò ha prodotto da un lato il mancato contenimento dei sussidi pubblici, dall’altro la definizione di condizioni non competitive nell’offerta del servizio ferroviario merci e passeggeri.
Trenitalia opera oggi in una duplice veste: da un lato eroga prestazioni in virtù di un Contratto di Servizio Pubblico affidato direttamente, dall’altro fornisce servizi non regolati sotto il profilo tariffario né esplicitamente sussidiati, in un contesto in cui non è nota l’ampiezza dei servizi sussidiati né è chiara la natura delle obbligazioni che legano l’ente regolatore e l’impresa regolata.
L’Autorità ritiene quindi opportuno che si stabilisca una precisa definizione normativa dell’ambito di servizio universale, identificando direttrici e servizi meritevoli di contribuzione e distinguendo fra dimensione regionale e interregionale del servizio, al fine di giungere, con criteri di trasparenza, pubblicità e verificabilità all’individuazione del perimetro del servizio in affidamento e alla corretta quantificazione del relativo corrispettivo.
Inoltre appare importante stabilire l’obbligo di procedere sempre tramite gara all’aggiudicazione della gestione dei servizi di trasporto nelle aree non profittevoli, al fine di minimizzare il ricorso ai sussidi pubblici a parità di livelli tariffari e qualità dei servizi resi in proposito, si ricorda che l’art. 7 comma 3 ter della legge n. 33/2009 prevede che la durata degli affidamenti in corso per i servizi ferroviari regionali, comunque affidati, sia di sei anni, rinnovabili per altri sei, e che l’art. 61 della legge n. 99/2009 consente, in deroga, l’affidamento diretto dei servizi ferroviari locali, disposizioni ambedue già censurate dall’AGCM con la segnalazione del 1 giugno 2009, NdR.
In tale ottica, con riguardo ai servizi di trasporto ferroviario locale, appare necessario eliminare le disposizioni che innalzano le barriere all’entrata sul mercato da parte di nuovi operatori e disincentivano l’espletamento di gare, quali quelle che vincolano la disponibilità di risorse pubbliche per le Regioni alla stipula di nuovi contratti di servizio con Trenitalia.
Servizi autostradali e aeroportuali
L’Autorità osserva che in tali settori l’affidamento della concessione, in cui di fatto consiste l’accesso al mercato, avvenga attraverso l’utilizzo di procedure di selezione competitiva e sia di breve durata, compatibilmente con il livello degli investimenti da sostenersi, e di ambito delimitato. E’ importante, inoltre, regolare le tariffe attraverso schemi che creino incentivi all’efficienza da parte del soggetto regolato, con la contestuale garanzia che una parte del beneficio di riduzione dei costi vada a favore dei consumatori finali.
Rete di distribuzione del carburante
Il settore della distribuzione dei carburanti è caratterizzato, in Italia, da un grado molto elevato di inefficienza: in particolare, il confronto con altri Stati membri mostra il sovradimensionamento di una rete costituita, per la gran parte, da impianti di dimensione molto ridotta. L’accesso all’attività è stato di recente liberalizzato dall’articolo 83-bis della legge n. 133/2008, di conversione del decreto legge n. 112, che ha eliminato i principali vincoli in sede di rilascio dell’autorizzazione per l’apertura di un nuovo impianto. Anche in tale settore, appare necessario tuttavia che il processo di riforma trovi un suo completamento attraverso l’eliminazione dei vincoli residui in termini di limiti di orari e varietà merceologica dei servizi offerti, nonché attraverso la creazione di forme di incentivazione volte a rendere conveniente lo sviluppo di una struttura distributiva più snella ed efficiente.
Peraltro, anche con riferimento ai confini attuali della liberalizzazione, l’Autorità ha sottolineato le difficoltà incontrate dalla riforma, soprattutto nella sua declinazione a livello locale: le Regioni hanno reintrodotto infatti vincoli all’accesso imponendo ai nuovi entranti sia obblighi asimmetrici di fornitura di carburanti eco-compatibili, sia restrizioni alle modalità di funzionamento degli impianti completamente automatizzati (cd. ghost), alla loro struttura, e infine, agli orari di apertura e ai turni degli impianti stessi.
La fornitura del gas
Il processo di apertura alla concorrenza nel mercato del gas naturale nel nostro Paese è ancora largamente insufficiente in termini sia di riduzione di peso dell’operatore dominante sia di sostanziale riduzione dei prezzi finali.
Con riferimento all’attività di distribuzione, la fase attuale vede come prossima la scadenza di tutte le concessioni affidate senza gara esistenti al momento dell’approvazione della legge di riforma del settore (Decreto Legislativo n. 164/2000). L’evoluzione del quadro regolatorio tuttavia attualmente attende l’individuazione, da parte del Governo, dei criteri di definizione dei nuovi ambiti territoriali di concessione e di selezione dei soggetti aggiudicatari (cosiddetto “bando tipo”).
A tale riguardo, l’Autorità richiama la necessità di utilizzare procedure ad evidenza pubblica per l’individuazione dei nuovi concessionari.
Anche l’attività di stoccaggio di gas naturale presenta alcune criticità idonee a influenzare negativamente la concorrenza su tutti i mercati della filiera e, in particolare, su quelli della vendita a grandi clienti industriali e termoelettrici. Occorre dunque adottare misure atte a ridurre i vantaggi dell’operatore dominante nella coltivazione, attraverso modalità non discriminatorie di accesso all’attività di stoccaggio.
L’ultima relazione dell’AEEG contiene numerose indicazioni di dettaglio per la liberalizzazione del settore, dallo scorporo della rete alla cessione del trasporto a un soggetto indipendente all’inasprimento dei “tetti” antitrust. La relazione è pubblicata sul sito dell’AEEG, NdR.
Credito e finanza
Sotto il profilo dell’accesso al mercato, al fine di garantire dinamiche più concorrenziali nell’offerta, ad esempio dei servizi bancari, appare necessario prevedere misure di apertura ad operatori non creditizi di determinati segmenti di attività, come quello dei servizi di pagamento è stato appena emanato il relativo decreto legislativo e si attende la regolazione da parte della Banca d’Italia, che sarà determinante per la concreta configurazione del mercato, NdR.
L’Autorità riscontra inoltre che gli assetti di governance delle banche e delle assicurazioni presentano una conformazione insoddisfacente sotto il profilo concorrenziale: l’ampia diffusione di legami azionari e personali fra operatori concorrenti, la figura ambigua dell’amministratore indipendente, sono elementi che concorrono ad ostacolare l’instaurarsi di una reale concorrenza nei mercati dei servizi finali.
Appalti
In primo luogo, l’Autorità ha riscontrato che, pur con talune lodevoli eccezioni, molte pubbliche amministrazioni, tendono a limitare, ove possibile, il ricorso a procedure di selezione competitiva. A ciò si aggiunge l’utilizzo reiterato delle normative di gestione emergenziale, che consentono affidamenti di appalti di lavori e servizi in via diretta, come pure il ricorso agli affidamenti in-house in proposito, il decreto legge n. 135/2009, convertito nella legge n. 166,ha limitato la casistica degli affidamenti in house, peraltro prorogando quelli in essere dal 31 dicembre 2010 al 31 dicembre 2011 e comunque consentendo, tranne che per le società quote, che l’ente locale detenga, anche con il nuovo regime, fino al 60% del capitale sociale, NdR.
Inoltre, risulta sostanzialmente assente il ricorso a procedure di selezione competitiva nel rilascio di concessioni di beni pubblici, e ciò in molti settori, che vanno dal demanio marittimo all’utilizzo delle acque termali si ricorda che il decreto legge c.d. “milleproroghe”, in corso di conversione presso il Senato, all’art. 1 comma 18 prevede una proroga delle concessioni demaniali a fini turistico-ricreative fino al 31 dicembre 2102, in attesa di dare seguito alla procedura comunitaria di infrazione attraverso una legge che disciplini gli affidamenti tramite gara, NdR.
In secondo luogo, anche quando la gara è effettivamente lo strumento utilizzato per la selezione dell’impresa affidataria l’Autorità ha rinvenuto – il più delle volte su denuncia di imprese escluse – che in molti casi le modalità organizzative e la formulazione dei bandi di gara appaiono ingiustificatamente restrittive.
Destano particolare preoccupazione le modalità, recentemente prescelte dal legislatore nazionale, per dare attuazione alla sentenza con cui la Corte di Giustizia ha ritenuto che determinasse un’ingiustificata compressione del favor partecipationis la norma nazionale che vietava in senso assoluto la partecipazione alla medesima gara di due imprese legate da un rapporto di controllo ai sensi dell’art. 2359 del c.c., dovendo viceversa tale causa di esclusione essere valutata in concreto, con riguardo alla possibilità che il rapporto di controllo formale definisca effettivamente l’esistenza di un unico centro decisionale in relazione alla offerte di gara. L’art. 3 della legge n. 166/2009 (di conversione del d.l. n. 135/2009), infatti, nell’eliminare il divieto assoluto precedentemente previsto, ha disposto altresì la presentazione di una semplice auto-dichiarazione da parte delle imprese circa il fatto che il rapporto di controllo con altri partecipanti alla gara, laddove esistente, non sia atto a condizionare l’autonomia delle relative offerte; ha previsto, infine, la possibilità per le stazioni appaltanti di disporre l’esclusione di una o più imprese partecipanti, solo sulla base di una verifica successiva alla valutazione delle offerte economiche presentate. In tal senso, l’Autorità ritienenecessario che, in sede di disciplina attuativa della norma, il legislatore definisca in modo dettagliato un insieme di elementi informativi minimi che le imprese debbono produrre in allegato alla prescritta autodichiarazione, al fine di contrastare condotte collusive dei partecipanti.
Rafforzamento dei poteri dell’AGCM a tutela dei consumatori
L’AGCM chiede una serie di interventi legislativi affinché:
– essa possa sollevare direttamente questioni di legittimità costituzionale della normativa in contrasto con il principio di concorrenza, proporre al Consiglio dei Ministri l’impugnativa delle discipline regionali;
– essa possa direttamente ricorrere al giudice amministrativo per chiedere l’annullamento degli atti di particolare rilevanza della pubblica amministrazione illegittimi per violazione dei principi e delle norme comunitarie e nazionali a tutela della concorrenza;
– si concentri in capo ad essa le competenza di tutela diretta dei consumatori, tra cui in particolare quella volta a inibire in via amministrativa le clausole vessatorie inserite nei contratti di massa e standardizzati;fatta salva la competenza dell’AGO di dichiararne la nullità.
L’AGCM chiede inoltre:
– di introdurre, in materia di pubblicità televisiva, la possibilità per il professionista, nel termine perentorio di sette giorni lavorativi dalla comunicazione dell’atto di avvio del procedimento, di proporre ed eseguire impegni idonei a rimuovere i profili di illiceità indicati nell’atto di avvio;
– di prevedere sanzioni amministrative per le ipotesi in cui il proprietario del mezzo di diffusione rifiuti senza giustificato motivo di identificarne il committente o di fornire copia della comunicazione commerciale, ovvero fornisca informazioni non corrispondenti al vero;
– di prevedere che l’acquisizione del parere dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni sia obbligatoria per le sole ipotesi in cui la pratica commerciale esaminata riguardi prodotti e servizi relativi al settore della stampa periodica o quotidiana ovvero il settore della radiofonia o della televisione ovvero il settore delle telecomunicazioni; la stessa dovrebbe inoltre essere esclusa in caso di decisione con impegni.
26 marzo 2009
