Intervento di Angelo M. Cardani, Presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM)
Agenda digitale e tutela dei consumatori. La nuova consiliatura AGCOM finirà il suo mandato nel 2019. Non è una data priva di significato. Il collegamento con l’agenda digitale europea al 2020 è immediato. 2020 è la scommessa italiana ed europea di modernizzazione. Una modernizzazione dell’economia e della società che passa inequivocabilmente per la digitalizzazione di reti e servizi.
L’Italia – oggi – è indietro nel processo di digitalizzazione: soffre di uno spread digitale che interessa soprattutto l’adozione dei servizi, forse anche più del dato di infrastrutturazione.
Tra i molti, cito solo due indicatori di fruizione di servizi. Misurano qualcosa di più della semplice disponibilità dei servizi: misurano il take up del servizio, ossia l’effettivo incontro tra domanda e offerta.
Al 2011 l’Italia era al penultimo posto nell’Europa a 27 per l’e-government con il 22,2% 1 della popolazione attiva, contro una media EU27 del 41% e ben 11 Paesi che sono già oggi sopra la soglia obiettivo. Sul fronte e-commerce, l’Italia è terz’ultima con il 15,4% della popolazione attiva, contro una media EU27 del 42,7% e 9 Paesi già oggi sopra la soglia obiettivo. Per entrambi, la Commissione fissa come obiettivo quello del 50% di fruizione al 2015. L’Italia è inoltre sopra la media EU per penetrazione della banda larga mobile, sotto la media EU per la penetrazione della banda larga mobile.
Perché questa introduzione? Perchè la tutela dei consumatori nei mercati delle comunicazioni elettroniche è fondamentale nel faticoso percorso di miglioramento nella fruizione di reti e servizi di nuova generazione. Giacchè contribuisce a generare consapevolezza e fiducia nel consumatore, e a guidare le strategie delle imprese.
Pensiamo al ritardo che il nostro Paese ancora manifesta nell’utilizzo della moneta elettronica. Parlo della “vecchia” carta di credito, non ancora della tecnologia nfc (near field communication). Non si usa la carta perché non ci fidiamo delle banche e della riservatezza dell’esercente, men che mai la usiamo on line…come farò a fidarmi del mio cellulare che solo sfiorando un altro sensore completerà la transazione? Devo fidarmi del sistema bancario, dell’esercente ma anche del sistema delle comunicazioni e della sua integrità e sicurezza.
Un altro esempio tutto sul fronte delle comunicazioni elettroniche è il cloud computing: un servizio evidentemente superiore per efficienza ed efficacia, la cui affermazione su larga scala passa prima dalla fiducia – fiducia nella sicurezza e nella qualità di servizio – che dalla tecnologia.
L’agenda digitale è dunque la priorità del Paese e la priorità dell’Agcom che intende dare il suo contributo di regolatore convergente al nuovo Governo e alla neonata Agenzia per l’Italia digitale.
Per questo nel settore delle comunicazioni elettroniche, il tema della consapevolezza dei consumatori è un tema centrale. Il settore è particolarmente complesso, poiché gli operatori sono in continuo aumento e i servizi sono contraddistinti da un’incessante evoluzione tecnologica e di offerta. La consapevolezza è l’unica vera “arma” a disposizione dei consumatori per orientarsi nel panorama dei servizi e godere effettivamente dei benefici della concorrenza. E nel lungo termine è più importante del potere deterrente della sanzione, presidio di ultima istanza per un’Autorità come l’AGCOM che può riscrivere le regole.
La concorrenza è stata una forza incredibile per abbassare i prezzi. Nessun altro settore ha avuto un andamento nemmeno lontanamente paragonabile.
Ma ora l’attività dell’autorità è in evoluzione: dobbiamo migliorare la tutela degli utenti in ogni fase dell’utilizzo dei servizi di comunicazione elettronica:
– sia in un’ottica ex ante, vale a dire riferita alla scelta del rapporto contrattuale e alla sua normale esecuzione,
– sia in un’ottica ex post, focalizzata, in altre parole, sulle vie di tutela da intraprendere in caso di insoddisfazione.
Tutela ex ante. Se, per i prezzi, l’importanza dell’informazione è intuitiva, la necessità di conoscere la qualità dei servizi assume sempre maggiore rilevanza: se un servizio costa poco, ma non funziona bene, o se non corrisponde alle reali esigenze del cliente, la scelta di quest’ultimo è innegabilmente “fuorviata”. E’ per questi motivi che negli anni l’Autorità si è impegnata affinché gli utenti ricevessero informazioni sempre più accessibili e complete, anche in via comparativa tra i diversi operatori del mercato. La semplicità di fruizione è un altro obiettivo non sempre considerato nella giusta prospettiva.
Tra gli interventi ex ante in tema di disciplina sulla qualità dei servizi emerge che la qualità dei servizi Internet da postazione fissa è spesso oggetto di lamentela perché le velocità reali non corrispondono a quelle promesse. Le carte dei servizi previste da AGCOM sono sempre più vincolanti e obbligano, ad esempio, gli operatori a pubblicizzare le proprie offerte per la navigazione in Internet indicando non più la velocità massima teoricamente raggiungibile, bensì quella minima garantita nel 95% dei casi.
Velocità e qualità di banda. “Misura internet” è il progetto Italiano – primo in Europa – per misurare e valutare la qualità della connessione Internet; permette agli utenti di testare gratuitamente, presso la propria abitazione, la velocità reale del servizio Internet utilizzato. Sistema che stiamo migliorando mese dopo mese. Tallone d'Achille dell'offerta è stato in questo biennio il tempo impiegato dal software per dare il responso finale. Ora sono necessari solo quattro minuti per verificare la velocità della connessione alla Rete. A differenza degli altri test disponibili questo valuta la prestazione di accesso a Internet esclusivamente dalla rete dell'operatore con il quale l'utente ha sottoscritto il contratto di fornitura. Nel caso in cui l'esito riveli una mancanza dell'operatore, l'utente sarà evidentemente incoraggiato a sobbarcarsi l'analisi vera e propria con il software Nemesys (i nomi non sono mai casuali…). A seguito di un'approfondita valutazione, se il collegamento non si rivela conforme all'offerta dell'operatore, il consumatore può presentare un reclamo e chiedere il ripristino degli standard sottoscritti.
Misura internet è solo per le reti fisse, quelle su cui ci sono maggiori problemi. Ma abbiamo predisposto un “Drive test” per l’accesso ad internet da reti mobili per verificare le prestazioni in relazione al traffico dati.
Tutela ex post. Tra gli interventi per la consapevolezza dei consumatori “ex post”, rilevano invece tutti gli strumenti che gli utenti possono utilizzare per dialogare con l’operatore o per risolvere una controversia a seguito di una fase patologica del rapporto contrattuale.
– i provvedimenti che permettono agli utenti di “affrontare” la controparte in via paritaria, azzerando, in sostanza, le asimmetrie economiche/informative che normalmente contraddistinguono lo scambio;
– i provvedimenti innovativi nel panorama dei servizi all’utenza, che predeterminano il valore monetario dei singoli inadempimenti contrattuali degli operatori, agevolando la relativa liquidazione (disciplina sugli indennizzi);
– le procedure che agevolano l’accesso alla giustizia da parte degli utenti e permettono una veloce risoluzione delle controversie contrattuali con spese praticamente inesistenti, scongiurando il rischio che lo scarso valore delle liti possa fungere da deterrente rispetto alla volontà di tutelare i propri diritti .
Le procedure per la risoluzione alternativa delle controversie sono il vero “punto di forza” per la tutela dei diritti degli utenti, indubbiamente un “fiore all’occhiello” dell’azione dell’Autorità, come d’altro canto è dimostrato dai numeri crescenti e sempre più diffusi a livello territoriale. La procedura conciliativa è svolta dinanzi ai Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom), ovvero dinanzi alle Camere di Commercio, ovvero ancora dinanzi alle Camere di conciliazione paritetica istituite tra Aziende e Associazioni dei consumatori.
Negli anni, grazie alle procedure disciplinate dall’Autorità, circa 300.000 utenti hanno potuto risolvere in via conciliativa una controversia con il proprio operatore, recuperando, sotto forma di storni, rimborsi o indennizzi, somme per un totale di oltre 100 milioni di euro. A dimostrazione del gradimento degli utenti, il trend è ancora crescente, anche in virtù del passaggio ai Corecom delle deleghe sulla definizione amministrativa delle controversie (e non più soltanto per la fase conciliativa), che ha reso l’intera procedura veramente “a portata di utente”.
Dal punto di vista delle Associazioni dei consumatori, l’attenzione va in particolare alla conciliazione paritetica, una delle 3 “gambe” su cui si regge il sistema AGCOM di risoluzione alternativa delle controversie: un’attività che consente di raggiungere con efficacia risultati che la giustizia ordinaria non potrebbe conseguire.
L’Autorità – prima in Italia ed in Europa – ha ritenuto di valorizzare questa forma conciliativa prevedendola già nel 2007 come strada alternativa alla conciliazione dinanzi ai Co.re.com o alle C.C.I.A.A. per esperire il tentativo obbligatorio di conciliazione. Delle tre forme di conciliazione, infatti, la paritetica è quella più veloce. Inoltre, i conciliatori degli operatori e delle associazioni sono sempre presenti e “formati”; ciò consente di raggiungere tassi di successo fino al 97% (rispetto ad un tasso medio di conciliazione presso i Corecom del 71%).
AGCOM ha segnalato più volte l’opportunità di un intervento legislativo che preveda la destinazione di parte delle somme ricavate dalle sanzioni irrogate a finanziamento delle attività di conciliazione paritetica svolte dalle Associazioni rappresentative dei consumatori. Bisogna essere realisti: il perdurare della crisi economica renderà molto improbabile una riapertura dei fondi provenienti dalle sanzioni. Ciononostante, bisogna trovare una soluzione al problema.
Concorrenza nella tutela del consumatore. La trasversalità della politica a tutela del consumatore è un dato di fatto: questa importante attività interessa più Autorità indipendenti. Per quello che ci riguarda c’è stata un’importante sentenza, la cd. Plenaria del Consiglio di Stato, e una successiva modifica normativa della scorsa estate che ha disegnato il nuovo rapporto tra la nostra azione e quella dell’Autorità Antitrust.
Abbiamo subito colto tale prospettiva dialogica: c’è un tavolo tecnico di coordinamento tra AGCOM e AGCM per chiarire i parametri e le modalità di intervento su tematiche concrete e da un mese c’è un nuovo protocollo d’intesa tra le due Autorità sorelle. Ci stiamo confrontando con la massima franchezza per mettere in pratica quella “autoregolamentazione dei regolatori” giustamente auspicata da molti.
All’esigenza di certezza per il mercato e di efficienza dell’azione amministrativa che postulano un coordinamento, non dovrà seguire nessun arretramento nella tutela del consumatore.
1 Tutti i dati riportati sono rinvenibili sul sito della Commissione Europea, nella sezione dell’Agenda Digitale.
